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2018年韶关市区市容市貌整治提升工作经费第三方绩效评价报告

摘 要

  为加强财政项目资金管理,强化支出责任意识,提高财政资金使用效率,韶关市财政局通过引入第三方机构对“2018年韶关市区市容市貌整治提升工作经费”进行绩效评价。

  为把握好城市发展规律,彻底改变粗放型管理方式,进一步改善城市面貌,提升城市品位,巩固创卫创园成果,同时,为遏制市区违法建设上升态势,进一步规范城乡用地和建设行为,切实改善城市人居环境质量,2017年8月,经市政府同意,成立韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室作为临时机构,负责韶关市内浈江区、武江区、曲江区、仁化县的市容市貌提升工作和市区拆违控违工作,以及相关协调工作项目的实施,旨在整治突出违法违规行为,并在整治基础上实施修复美化,做到街面净化、两侧绿化、立面美化、环境优化、动态靓化,使辖区内的街面和主干道环境秩序整体提升,城市面貌持续改善。

  评价专家组按照“绩效目标导向,兼顾过程与结果,定量为主、定性为辅,坚持客观性与公正性”原则,制定了绩效评价指标体系,并通过绩效自评、现场评价和综合评价。评价结果表明,2018年韶关市区市容市貌整治提升工作项目的开展能规范城乡用地和建设行为,改善城市面貌和城市人居环境质量,对城市品位的提升,人民对环境满意度的增加起到了良好的促进作用。项目评价得分为78.5分,绩效等级为“中”。

  评价中发现,该项目在实施中存在以下问题:第一,项目单位资料整理归档不够完善。项目相关归档资料存在缺漏或不对应的情况,且项目单位在合同管理方面也不够严谨。第二,单位内部管理制度缺乏。项目单位未制定本专项资金的具体管理办法,各县区整治办未设立相应专户核算制度。同时,项目单位未制定项目实施验收的考核制度和项目实施单位的选取制度。第三,工程管理过程中存在着不足。部分绿化项目使用的措施不合理,造成了财政资金不必要的浪费,部分项目的工程管理和工期安排欠缺考虑,容易造成管理混乱和工程质量问题。第四,预算安排缺乏前瞻性,事后奖补形式不尽合理。项目实施过程中,曾发生过一次巨大的预算安排调整,且预算安排调整时间较晚,预算在年初安排时缺乏前瞻性。项目单位采用的事后奖补形式未能很好地降低各区县在整治工作经费安排中的压力。第五,奖补资金的补助时间和补助范围不够明确,补助依据欠充分。

  针对存在的问题,专家组提出以下建议:第一,加强资料的归档和合同管理。在项目实施全过程中加强对项目所有资料进行规范化、条理化的管理,避免出现需检查时才收集资料的现象。同时,进一步加强项目实施单位的合同文件管理,合同中的文字和合同内容须进行多次校核,确保合同文本的严谨性。第二,建立单位自身内部管理制度。细化和落实项目单位自身的内部管理制度,加强各项目的实施和资金管理的制度约束,使项目资金管理更具规范性。第三,从工程前期计划、工程实施管理、工程完工验收三方面参与工程项目的全过程管理。项目主管部门要积极参与各区县整治工作的各个环节中去,发挥跟踪监督、规范管理作用。第四,合理整合子项工程,提高预算准确性。具体反映奖补资金使用范围、奖补内容、奖补资格审核、奖补标准、奖补项目完成考核等方面内容,为项目后续的开展提供制度保障。第五,明晰奖补使用范围,充实奖补确定依据。明确各区整治办所实施的整治工作中,哪些应奖补,哪些不应奖补进行文件规范,充分体现奖补资金使用的准确性。第六,采取“事前+事后”奖补模式,降低各区县整治办在开展整治工作中的经费压力。

  为贯彻落实韶关市全面推荐预算绩效管理工作的要求,进一步加强财政支出绩效管理,提高财政资金使用效率,提升韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室2018年韶关市区市容市貌整治提升工作经费项目的实施效果,根据《中共中央 国务院 关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)和《关于印发韶关市2019年市级财政支出绩效评价工作方案的通知》(韶财〔2019〕5号)的相关规定,广东宏正工程咨询有限公司受韶关市财政局委托,对2018年韶关市区市容市貌整治提升工作经费项目开展了绩效评价工作。

  一、项目基本情况

(一)项目立项背景和目的

把握好城市发展规律,彻底改变粗放型管理方式,为人民群众提供精细的城市管理,进一步改善城市面貌,提升城市品位,巩固创卫创园成果,同时,为遏制市区违法建设上升态势,进一步规范城乡用地和建设行为,切实改善城市人居环境质量,根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规和《广东省城市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施方案(2016—2020年)》要求,市政府决定在市辖三区范围内集中开展违法建设清理拆除行动。2017年8月,经市政府同意,成立韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室作为临时机构,负责韶关市内的各区县市容市貌提升工作和拆违控违工作,以及相关协调工作。其中市容市貌提升的工作范围为浈江区、武江区、曲江区内重点整治路段和场所;拆违控违工作范围为浈江区、武江区、曲江区、仁化县丹霞山景区中城市重点工程、棚户区及危旧房改造、保障性住房等建设范围内的违法建设;国有储备用地上的违法建设;市区四大出口周边国有土地上的违法建设;公路用地及公路两侧建筑控制区等公共空间内的违法建设;占用、堵塞、封闭消防车通道,或占用防火间距,拒不整改的违法建设;在计划征收区内顶风抢建的违法建设;占用公共巷道的违法建设(含简易建筑物、构筑物);严重违反土地规划、城市规划和影响城市景观,以及危及他人或公共安全、社会反映强烈的违法建设(建成区内的违法建设,包括乡村和郊区)。

2018年度韶关市区市容市貌整治提升工作经费预算为5000万元,资金主要用于对市辖三区整治办及仁化县整治办完成的市容市貌提升工作及拆违控违工作的奖补,具体的资金使用涉及2017年度办公经费、2018年度宣传工作经费、2018年度车辆租用、办公设备采购、日常办公及其他整治费用、2018年度无人机巡查费用、编制《韶关市辖三区围墙和栏杆专项规划》费用、编制“三线”整治规划费用、区一级查违控违专业队运作经费、拆违控违考核奖补经费、市容市貌提升考核奖补经费、十个重要节点整治奖补、裸露土地80处整治奖补、高速进出口周边51处整治奖补、第一期“十大最差路段”整治奖补拨付、第一期“十大最差路段”美化绿化提升专项奖补(预拨付)、老东门社区和侯山村(韶大片区)“三线”整治奖补、2018年存量违建拆除突出专项奖补、市容市貌整治购买服务工作拨付、丹霞山景区及周边拆违经费。项目的实施,旨在整治突出违法违规行为,并在整治基础上实施修复美化,做到街面净化、两侧绿化、立面美化、环境优化、动态靓化,使辖区内的街面和主干道环境秩序整体提升,城市面貌持续改善。

(二)项目资金用途及分配情况

1.项目资金用途

2018年度韶关市区市容市貌整治提升工作项目经费由韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室提出请示,经市政府研究及市领导批示后,同意《韶关市拆违整治工作经费安排方案》中的经费安排,但受市容市貌整治提升项目结算工作影响,于2018年12月韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室对项目的资金分配进行了调整,形成了《市整治办2018年拆违整治工作经费安排调整方案》文件。项目预算为5000万元。主要用于完成2018年计划查处64.1万平方米违法建设任务,对各区拆违控违工作进行奖补、开展拆违整治宣传工作,及时报道推进拆违整治工作的措施成效、利用无人机“航拍”方式,对市区范围的违法建设进行监控、完成第一期“十大最差路段”、“三线”、“六乱”整治、办公室设施设备维修和维护等方面,使韶关市市容市貌得到进一步提升。

2.项目资金的分配和使用情况

    项目财政总预算为5000万元,均为市级财政资金,2018年度实际支出金额为4800元,项目支出实现率为96.00%。

2017年度办公经费50万元、2018年度宣传工作经费166万元、2018年度车辆租用、办公设备采购、日常办公及其他整治费用121万元、2018年度无人机巡查费用65万元、编制《韶关市辖三区围墙和栏杆专项规划》费用45万元、编制“三线”整治规划费用15万元、区一级查违控违专业队运作经费1000万元、拆违控违考核奖补经费505万元、市容市貌提升考核奖补经费411万元、十个重要节点整治奖补300万元、裸露土地80处整治奖补80万元、高速进出口周边51处整治奖补51万元、第一期“十大最差路段”整治奖补拨付200万元、第一期“十大最差路段”美化绿化提升专项奖补(预拨付)200万元、老东门社区和侯山村(韶大片区)“三线”整治奖补39万元、2018年存量违建拆除突出专项奖补952万元、市容市貌整治购买服务工作拨付500万元、丹霞山景区及周边拆违经费300万元(详见下表)。

2018年度项目预算资金明细表

单位:万元

序号

项目名称

预算金额

实际使用金额

支出实现率

1

2017年度办公经费

50

50

100%

2018年度宣传工作经费

166

166

100%

2018年度车辆租用、办公设备采购、日常办公及其他整治费用

121

121

100%

2018年度无人机巡查

65

65

100%

2

编制《韶关市辖三区围墙和栏杆专项规划》

45

45

100%

3

编制“三线”整治预算

15

15

100%

4

区一级查违控违专业队运作经费

1000

800

80%

拆违控违考核奖补经费

505

505

100%

市容市貌提升考核奖补经费

411

411

100%

2018年市容市貌整治提升奖补拨付

十个重要节点整治奖补

300

300

100%

裸露土地80处整治奖补

80

80

100%

高速进出口周边51处整治奖补

51

51

100%

第一期“十大最差路段”整治奖补拨付

200

200

100%

第一期“十大最差路段”美化绿化提升专项奖补(预拨付)

200

200

100%

老东门社区和侯山村(韶大片区)“三线”整治奖补

39

39

100%

2018年存量违建拆除突出专项奖补

952

952

100%

市容市貌整治购买服务工作拨付

500

500

100%

5

丹霞山景区及周边拆违经费

300

300

100%

合计

5000

4800

96%

(三)设立的绩效目标

1.项目总目标。

以创文为标尺,以打造“洁净、整齐、有序”的生态宜居城市为目标,按照“统筹兼顾、科学规划、标本兼治、统一要求、突出重点”的工作思路,条块管理及属地管理的原则,以主干道、样板路、严管路、城区出入口为市容市貌提升重点,标本兼治,全面提升市区市容环境卫生水平,为创建全国文明城市打下坚实基础。

2.项目年度目标。

根据《市区市容市貌提升工作方案》和《市区拆违控违工作方案》的规定,结合项目的实际情况,设置了以下年度绩效目标:

(1)原市规划局编制《韶关市辖三区围墙和栏杆专项规划设计》、原市经信局编制“三线”整治技术标准(弱电部分)、市区十个重要节点路段、323线、大学路及2018年30条整治道路的现场勘查、整治规划设计、工程概算等对市容市貌进行提升。

(2)开展第一期“十大最差路段”评选活动,评选处10条市内群众反映规范性最差,最有代表性的路段,通过挂牌限期整改、负面激励等方式,压实属地责任,直面城市治理最棘手、最急需解决的问题。并协调市自然资源局、市工信局、市公安局、市住建管理局等部门对整改进度缓慢,整改难度大的路段进行联合行动,基本解决被评道路卫生保洁差、市政设施不完善等一批突出问题。完成第一期活动评选出路段的整治后,将开展第二期评选活动,意在根据民众意见,逐步整治完成市内不规范路段。

(3)通过电视广播、悬挂宣传横幅、微信公众号宣传、广告车街道巡逻宣传、发放宣传资料等形式向辖区居民解释了相关法律法规和违法建设的必要性。宣传活动发放宣传手册20000份、宣传海报35000份,在韶关日报期刊及微信公众号发布软文及推送超过50期;在韶关市广播电视台《全市新闻联播》节目中播放时长为两分钟的拆违整治工作系列宣传短片15期。

(4)利用无人机航拍对违法建设进行监控,开展1年1次全市区普查,每周不定期重点区域巡查工作,提高查违效率。

(5)按质按量地完成2018年全年拆除违法建设任务和仁化县丹霞山景区及周边拆违整治。

(6)居民满意度达到80%。

二、 绩效分析

(一)前期研究。

该指标从政策论证方面考察韶关市市容市貌提升经费项目前期研究所做的工作绩效。指标分值7分,评价得分7分,得分率100%。

项目的开展是根据《广东省城市建成区违法建设专项治理工作五年行动实施方案(2016—2020年)》要求开展该项工作。项目的实施方案及奖励细则具有决策程序的佐证材料,有经多次征求意见、会议论证和报上级部门审批等程序。

(二)目标设置。

该指标主要考察项目目标完整性、目标科学性。指标分值7分,评价得分3分,得分率42.86%。

项目单位提供的资料中,2018年该项目的绩效目标设置材料缺乏。经专家现场考察,根据韶关市市容市貌提升工作经费财政支出项目绩效自评报告,对项目目标的有描述外,其它方面没有定出明确具体化、可衡量的绩效目标,扣4分。

(三)保障机制。

该指标主要考察项目组织机构、制度措施的完备情况。指标分值6分,评价得分5分,得分率83.33%。

1.组织机构。

该指标主要考核项目组织机构的健全性和有效性。指标分值2分,评价得分2分,得分率100%。

根据《中共韶关市委办公室 韶关市人民政府办公室关于成立韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组的通知》(韶委办发电〔2017〕108号 ),韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组为该项工作的牵头部门,且项目单位对所监管的部门按月进行考核评分,能有效推进工作开展。

2.制度措施。

指标主要考察项目管理制度完备性和工作方案可行性。指标分值4分,评价得分3分,得分率75%。

项目主管部门制定了《市区市容市貌提升工作方案》和《市区拆违控违工作方案》,方案可操作性强,责任到位。但项目单位未制订本专项资金的具体管理办法,项目单位提供的《韶关市住房和城乡建设管理局资金管理制度》是单位层面的制度,不能代替本专项的管理制度要求,扣1分。

(四)资金管理。

该指标主要从资金到位、财务合规性两方面进行考察。指标分值22分,评价得分18分,得分率81.82%。

1.资金到位。

该指标主要考察资金的到位情况。指标分值2分,评价得分2分,得分率100%。

经现场考察,项目各类资金全部到位。

2.财务合规性。

该指标主要考察资金使用及时性、支出规范性、支出相符性、支出合理性。指标分值20分,评价得分15分,得分率75%。

根据资料和现场查看情况,项目的实际支出符合国家财经法规和财务管理制度以及有关专项资金管理办法。但原市规划局的45万经费安排和原市经信局的15万经费安排均为2017支出,但实际支付时间为2018年,资金使用及时性有所欠缺,扣1分。仁化县环丹霞山景区范围每拆除违法建筑1宗,按100元/平方米的标准给予仁化县政府奖补,但实际整改的面积缺乏具体准确的测算依据,奖补金额无法判断其支出相符性,扣2分。另外,办公经费子项中,两项租车费用均无租车合同,无法明晰车辆型号、形式公里等具体参数,无法核算子项报价,总价合理性存疑,扣2分。

(五)项目管理。

该指标主要从实施程序、项目监管进行考察。指标分值18分,评价得分13分,得分率72.22%。

1.实施程序。

该指标主要考察项目前期准备、市容整治的规范性、项目变更三方面。指标分值15分,评价得分11分,得分率73.33%。

根据提供的资料和现场查看情况,未见整治行动违反操作规范,市容整治的规范性较高。但项目单位提供的资料缺乏对各项工程开展前的参与度佐证,扣1分。根据市整治办关于调整《韶关市拆违整治工作经费安排方案》的请示,截止到2018年11月19日,已使用拆违整治经费2477.23万元,明确用途本年度可支付130.77万元,但仍有经费剩余2422万元。项目单位于2018年12月5日向市政府提出了对剩余2422万元待奖补经费进行分配的请示,2018年12月10日韶关市财政局市领导同意经费调整的安排并作出了相应的批复。但由于项目调整确定时间为2018年12月10日,已接近2018年年末,项目变更手续虽规范,但从项目预算安排时效性考虑,项目变更的时效性差,扣2分。

2.项目监管。

该指标主要从整治验收情况、项目实施后跟踪监督情况进行考察。指标分值3分,评价得分2分,得分率66.67%。

项目单位能有效地组织各区县进行项目整治后的巡逻工作,跟踪监督措施较好。但在整治验收部分,曲江区户外广告招牌整治验收表中存在无整治前后照片、报告中图片不对应的情况,造成对验收效果前后对比效果欠佳的现象,扣1分。

(六)经济性

该指标主要从预算编制准确性、成本控制措施两方面进行考察。指标分值5分,评价得分4分,得分率80%。

项目财政总预算为5000万元,均为市县财政资金,2018年度实际支出金额为4800元,项目支出偏离率为4%,财政资金能得到较好运用。但“十大最差路段”实施挂牌工作中,制作和安装标识牌单位欠缺三方比价,办公耗材单位的选取也欠缺项目单位选取合理性的证明材料,项目实施前期准备的成本控制措施欠缺,扣1分。

(七)效率性

该指标主要考察项目完成进度和完成质量。指标分值 15分,评价得分13分,得分率86.67%。

1.完成进度

该指标主要考察项目进度完成及时性。指标分值3分,评价得分2分,得分率66.67%。

根据项目单位提供的资料和验收报告,存在着未清场但已当作办结的情况,扣1分。

2.完成质量

该指标主要考察整治合格率、整治任务完成率、安全事故发生率。指标分值12分,评价得分 11分,得分率91.67%。

年初全市拆违任务共64.92万平方米,全年完成147.95万平方米,超额完成违建治理任务227.9%。根据项目单位提供的资料,在市容市貌整治工作中,未发生安全事故。

但按照《韶关市区拆违整治工作考核奖惩制度》的相关标准,“拆除办结以清场为准”。但实际情况中,由于各种原因,存在着未清场但已当作办结的情况,扣1分。

(八)效果性

该指标主要考察社会经济效益和可持续发展。指标分值 17 分,评价得分15分,得分率88.24%。

1.社会经济效益

该指标主要考察拆违控违月度考核、商户广告合规度、遗留存量处理率、社会宣传覆盖率。指标分值14分,评价得分 11分,得分率78.57%。

2017年未完成处理的违法违规用地遗留存量为128万平方米,项目单位于2018年对2017年遗留未完成违法违规用地进行整治,整治数量为97.7万平方,遗留存量处理率76.33%。宣传活动共发放宣传手册20000份、宣传海报35000份,在韶关日报期刊及微信公众号发布软文及推送超过50期,在韶关市广播电视台《全市新闻联播》节目中播放时长为两分钟的拆违整治工作系列宣传短片15期。宣传覆盖率达100%。但2018年项目实施各区整治三区部门月度考评评分平均得分为69.22分,扣2分。部分路段广告牌仍未安装整治完成,扣1分。

2.可持续发展

该指标主要考察政策人员保障和经费保障可持续发展性。指标分值2分,评价得分1.5分,得分率75%

根据市容市貌整治项目实施方案和实施细则,以及专家现场核查,有相关职能部门负责项目的推进工作,项目于2019年仍有经费安排,但后续政策和保障措施有所欠缺,扣0.5分。项目的实施,对人、环境、资源带来了可持续发展影响,如通过多方媒体平台宣传,提升全民环境保护意识;通过市容市貌全面整治,卫生环境得到美化提升;通过拆违控违制度执行,保证土地资源合理利用。

(九)公平性

该指标主要考察公众市容市貌整治工作的满意度和公共利益。指标分值3分,评价得分3分,得分率100%。

从违章整治、绿化提升、立面与店招提升、城市家具提升以及街面环境提升5个方面对居民满意度进行问卷调查,在随机抽样调查100份中,违章整治满意度93%,绿化提升,满意度85%,立面与店招提升满意度92%,城市家具提升满意度80%,街面环境提升86%,居民整体满意度87%。

根据资料显示,项目单位在拆违控违及市容市貌整治活动中,能采取有效的措施,项目实施没有造成社会不公而引起纠纷、诉讼、信访、上访甚至违法犯罪。

三、评价结论

项目组运用自身研发并通过专家组论证的评价指标体系及评分标准,通过数据采集、问卷调查及访谈,对2018年度韶关市区市容市貌整治提升工作经费项目绩效进行客观评价,最终评分结果:总得分为78.5分,评价等级属于“”。(各指标详细得分情况详见附件2018年韶关市区市容市貌整治提升工作经费绩效评价评分表

四、主要绩效

(一)巩固了韶关市拆违控违工作成果。

按照工作方案要求,2018累计完成查处存量违法建设任务量为64.1万平方米韶关市市容市貌整治工作领导小组办公室联合公安、城管、司法、医院等多部门于2018年在三区实际完成查处违法建设面积147.95万平方米(含拆除违法建筑97.7万平方米),查处违法建设总面积超额完成227.9%。项目单位根据各区拆违控违工作的完成情况进行奖补,在计划任务之外,项目单位还对仁化县丹霞山景区及周边约4万多平方米的违法建设的整治进行奖补。奖补的实施降低了各区县在拆违控违工作中的经费压力,使得拆违控违工作能更高效,更迅速地开展,有效地遏制了百姓抢建、违建的现象,降低了政府在城市发展规划过程中征拆的难度,减少征拆的成本,极大地节省国家资金,为城市的规划和发展奠定了基础,扫清了障碍。

(二)推动了市内市容市貌整治工作的开展。

韶关市市容市貌整治的经费预算主要以奖补形式执行。由于市容市貌整治工作的繁杂,工作开展所需资金量巨大。项目单位根据实际情况,对各区的整治工作内容进行考核,根据实际情况对各区的整治工作进行奖补。以奖补的形式,起到了“杠杆”的作用,激励了各区政府在市容市貌整治和拆违控违的工作热情,带动了各个有关部门更为积极地投身于城市升级的工作上来。通过整治后,有效地控制了市内各种违规行为,净化城区市容环境空间秩序。

(三)缓解了现场勘察取证难的情况。

项目单位为进一步加大对新增违法建筑的监控力度,强化违法建设巡查,聘请了有资质的第三方无人机机构,负责全市区范围的普查及不定期对重点区域进行巡查。使用无人机等高科技手段,能较为轻易地监控到以往的监察盲区,全方位拍摄无死角,无局限性,全区域、全视野覆盖查实取证。大量地节省了人力物力,并大大地降低了取证难度。

(四)在一定程度上减少违法建设行为。

在宣传教育方面,韶关市区市容市貌整治提升工作领导小组办公室与多家媒体广告公司,开展了各类违法建筑整治宣传活动,通过电视广播、悬挂宣传横幅、微信公众号宣传、广告车街道巡逻宣传、发放宣传资料等形式向辖区居民解释了相关法律法规和违法建设的必要性,提升广大市民对违法建设的认识,并增加了举报渠道。通过宣传工作的开展,有效地推进“两违”整治工作的顺利进行,在一定程度上减少违法建设行为。

五、存在问题

(一)项目资料管理不够完善。

1.验收资料存在缺漏。

部分户外广告招牌整治验收表(如曲江)无整治前照片或者无整治后照片(如宏晟安防),或者照片不符。按《韶关市区拆违整治工作考核奖惩制度》,“核查规划卫星遥感图斑工作完成情况:每月完成往年和当年卫星遥感图斑核查工作任务数的5%计25分”、“ 每月完成当年拆违任务面积数的8.5%计50分”,一词作为考核评分的标准,当项目单位在资料中缺乏此部分的佐证。

2.合同管理不够严谨。

部分合同中用词不够准确,容易产生误解。如《2018年度“三线”整治工作弱电部分工程专家咨询费,编制技术指引等技术咨询合同》附件三,技术咨询费用计算,“为按时、保质完成本技术咨询合同中所规定的工作内容,乙方共投入1位高级专业技术职称和4位中级专业技术职称的咨询人员各耗时50天编制完成”描述,合同存在先施后批情况。

(二)单位内部管理制度缺乏。

1.未制定本专项资金的具体管理办法,各县区整治办未设立相应专户核算制度。

韶关市住房和城乡建设管理局资金管理制度是单位层面的制度,不能代替本专项的特别管理制度要求。所提供的《韶关市拆违整治工作经费安排方案》等3项方案制度只是每年使用资金金额预算。具体专项资金管理办法应明确专项资金的绩效目标、使用范围、管理职责、预算管理、执行期限、分配方法、分配方式、审批程序、支出管理、财务管理、信息公开监督评价和责任追究等内容。

2.缺乏考核制度。

《韶关市区拆违整治工作考核奖惩制度》中,部分奖补经费以面积来计算奖补款项,如仁化县环丹霞山景区范围每拆除违法建筑1宗,按100元/平方米的标准给予仁化县政府奖补,但实际整改的面积缺乏具体准确的测算依据。且按照《韶关市区拆违整治工作考核奖惩制度》的相关标准,“拆除办结以清场为准”。但根据现场查看情况,马坝镇山子背村一处违建房屋拆除现场,存在着未清场但已当作办结的情况。

3.单位的选取欠缺规范。

部分实施单位的选取方式与市政府文件要求不一致。如是由遴选委员小组直接确定,项目单位缺乏相关支撑文件。项目实施前期准备未能采取有效的成本控制措施,多个子项未进行多方案比较,欠缺三方比价。无人机巡查专项方案未进行有效的专家评审,评审人员均为市整治办人员,缺乏一定的专业性。

(三)工程质量监控及工期优化方面有进一步提升空间。

在工程质量方面,小部分景观提升及裸露地绿化工程采用以铺设绿色纱网覆盖裸露土地的临时措施,此种方式既不能很好地完成绿化修复工作,还使整治经费浪费在不必要的地方,未能很好地节约财政资金。

在工期管理方面,北江桥西桥头北匝裸露地绿化扬尘整治工程中,根据合同约定,施工从2019年4月20日开始施工,至2019年4月22日前竣工完成,对于需围蔽、拆除、清渣、回填(1000多m³)、需机械平整2000多㎡、人工整理绿化地2000多㎡,此项工程工程量较大,但工期安排时间极短,工期过紧,容易导致因赶工期而出现项目质量不达标的情况。

(四)预算安排缺乏前瞻性,事后奖补形式不尽合理。

1.预算安排前瞻性不足。

该项目预算为5000万,2018年12月对该项目预算中剩余的2422万元进行了调整,对各子项进行内部调剂,调整率达48.44%,且预算调整时间为2018年年末,预算安排缺乏前瞻性。

2.事后奖补形式合理性欠论证。

拆违和市容市貌奖补事后奖补支出形式不尽合理。现项目单位采取的奖补形式为事后奖补形式,在各市区县整治办完成整治任务之后,对完成的工作内容进行审核和奖补,该种形式的奖补并未能减少地区财政的预算成本,对各区县整治工作实施时的经费压力缓解程度不高,且没有对奖补资金用途进行规定,无法体现该部分奖补支出的项目效果。

(五)奖补资金的补助时间和补助范围不够明确,补助依据欠充分。

按市拆违整治工作经费安排方案的说明,市财政局下拔至各县区的专项资金是奖补经费性质,是对各区县整治办完成年度计划内的工作任务进行奖励补贴。但在奖补安排中,并没有对奖补资金具体用途和规定使用时间进行说明。项目单位在奖补的考核及项目管理过程容易出现无文件支撑的情况。奖励条件仅以项目实施面积作为奖励补贴的依据,如仁化县环丹霞山景区范围每拆除违法建筑1宗,按100/平方米的标准给予仁化县政府奖补;市容市貌提升项目中广告招牌奖补标准为50/平方米、防盗网奖补标准为60/平方米等,经查阅资料、现场访谈后了解,实施单位未对奖补项目总投入进行调查摸底,存在奖补金额与项目总投入比例失衡风险,奖补资金的补助依据欠充分。

六、对策或建议

(一)加强资料的归档和合同管理。

在项目实施全过程中加强对项目所有资料进行规范化、条理化的管理,避免出现需检查时才收集资料的现象。同时,进一步加强项目实施单位的合同文件管理,确保合同文本的严谨性。

1.资料归档。建议各阶段形成的资料按阶段顺序各自整理,形成“(一)宣传发动阶段、(二)调查摸底阶段、(三)自拆整改阶段、(四)行政强拆阶段、(五)长效管理阶段”等五个阶段的文件资料,能清晰反映项目实施过程的全貌,深刻体现出项目绩效目标的完成情况。

2.合同管理。在今后的合同管理中,项目主管部门应严格要求合同格式,对合同中的用词及字句进行认真检查,杜绝因合同文字错误而造成的不必要纠纷。对于所选取单位的合同资料要进行规范管理,保留纸质合同的同时,需对合同进行电子化处理,以应对纸质文件丢失、损坏等情况。

(二)建立单位自身内部管理制度。

 细化和落实项目单位自身的内部管理制度,加强各项目的实施和资金管理的制度约束,使项目资金管理更具规范性。

在项目管理制度方面,应根据市委市政府发行的方案及制度文件,在考核制度、单位选取制度上根据本单位情况进行更精细化补充。制订相关考核标准,并重视拆违面积的复核,确保相应面积经得起考验。对于违建拆除办结方面,建议结合实际情况,考虑拆除目的、违建性质、清场成本、物件回收、土地使用等,制订相对应的拆除办结标准。实施单位选取制度文件中,应约定选择单位的理由,选取的依据文件。并规定实行多方案对比,三方比价的形式,择优选取实施单位,有效地进行成本控制,并佐证单位选取的公平性,以及凸显项目成本控制。

在资金管理方面,通过建立专项资金管理办法和相适应的专项资金财务管理制度,形成常态化的专项资金使用监督检查机制,务求财政的支出与产生工作效果相适应,防止专项资金被滞留、挤占、截留挪用以及虚报冒领、铺张浪费,达到绩效目标。制订本专项的长期规划和年度计划,促进预算管理。

(三)从工程前期计划、工程实施管理、工程完工验收三方面参与工程项目的全过程管理。

项目主管部门要积极参与各区县整治工作的各个环节中去,发挥跟踪监督、规范管理作用。

1.前期计划。项目单位应参与到每一个拆违控违及市容市貌整治的在项目开展得前期工作中去,对各区县计划实施的项目进行前期监管,减少因工程定位不合理,工程工期设置不合理出现的工程变更和因工期过于紧张,而影响到项目实施质量的情况。

2.实施管理。项目单位应在各区县实施整治的过程中,对各个区县安排专门负责的人员,对各整治工程实施的情况进行现场监督,并对工程实施过程的资料进行整理,以确保项目的实施能在市容市貌工作办公室的监管下进行,确保绩效目标能够按预定计划实现。

3.完工验收。对各区县整治办提交的验收材料进行审核和统计,验收资料中的相应图片应达到:角度需一致、前后有对比、关键点清晰、图文相对应的效果。并针对各区县整治办提供的验收资料存在的问题提出相对应的整改意见。对资金较大的项目,项目单位应安排人员参与验收。对广告牌整治和“六乱”整治等小规模整治行动,项目单位应采用现场抽查的形式,对各区县整治办提交的验收资料进行实地考察其真实性。

(四)合理整合子项工程,提高预算准确性。

建议对专项中关联性较大的子项进行合理整合,从项目的性质、实施条件、实施过程的连贯性等方面进行考虑,把现有项目进行统计和整理,逐步实现项目管理更精细化,项目实施更精准化。通过项目的整合,在方便项目统筹管理的同时,也能在预算安排时提高预算编制的准确性,避免子项资金重复申报,同类型资金申请混乱的情况。一方面能增强财政资金的管理,减少财政浪费,另一方面能提高预算的准确度,减少预算安排调整。并且建议项目单位能把控好子项目资金的使用方式和使用方法,明晰具体报价明细,为预算编制的准确性提供依据。

(五)明晰奖补使用范围,充实奖补确定依据。

建议项目单位针对奖补的内容进行充分的探讨和调研,制定能具体反映奖补资金使用范围、奖补内容、奖补资格审核、奖补标准、奖补项目完成考核等方面内容的规范性文件,以规范性的文件约定奖补经费的使用方式,避免出现奖补资金使用不规范、奖励标准不明晰、整治未完成便进行奖补等情况的出现,使专项资金能切实用到本专项的立项目标上来,并为项目后续的开展提供制度保障。充分对项目单位进行奖补前的摸底,明确奖补项目的实际总投入,以总投入金额大小作为奖补金额多少的主导因素,结合项目面积、项目内容等参数确定具体奖补金额,保证项目总投入金额和奖补金额合理分配,更有效发挥市级财政投入的杠杆效能,提升奖补资金的使用绩效。

(六)采取“事前+事后”奖补模式。

    目前,项目单位主要采用事后奖补的形式对各区县的拆违控违及市容市貌整治工作进行奖补,此种方式对各区县财政压力较大。建议将事后奖补调整为“事前+事后”奖补模式,预先拨付各区县部分项目启动资金,调动各区县工作积极性,减少地区财政压力的同时,也可更有指向性地实现项目绩效目标。

附件:1.2018年韶关市区市容市貌整治提升工作经费

绩效评价评分表

2.评价小组名单


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